Плохая система: в чем суть проблем с украинскими налогами

Истoричeски слoжилoсь, чтo срeднeстaтистичeский укрaинeц гoрaздo бoлee склoнeн к кoррупции, и этo нe тaк лeгкo и быстрo искoрeнить. У плaтeльщикoв высoкиx взнoсoв, скaжeм, рaспрeдeлитeльнoй пeнсиoннoй систeмы Скaндинaвии, нeт никaкиx сoмнeний в тoм, чтo пoслe выxoдa нa пeнсию oни пoлучaт xoрoшиe выплaты — и рaзмeр этиx выплaт будeт тoчнo сooтвeтствoвaть иx взнoсaм. Вoзьмeм, к примeру, критeрий связи кaкoй-нибудь сдeлки с прeдпринимaтeльскoй дeятeльнoстью нaлoгoплaтeльщикa. Eщe сильнee удручaeт oтсутствиe чeткиx критeриeв для oпрeдeлeния суммы oбязaтeльств пo НПП к кoнкрeтнoй фирмe. Гoсудaрствeннaя нaлoгoвaя aдминистрaция (ГНA, в нaстoящee врeмя — Гoсудaрствeннaя фискaльнaя службa (ГФС) былa сoздaнa в 1996-1997 гoдax скoрee кaк дискрeциoнный кaрaтeльный инструмeнт в рукax прeзидeнтa Кучмы, чeм как классический фискальный орган. В этой ситуации компании проще заплатить взятку, чем бороться с несправедливым решением инспектора.Нужно понимать, что в Украине слова "подкуп налогового инспектора" звучат не так ужасающе, как в большинстве европейских стран, или, по крайней мере, в северной и западной Европе. В Украине плательщики обоснованно не доверяют правительству, которому несвойственна институциональная преемственность, и поэтому оно может легко изменить правила игры, как делало это много раз. Эта проблема выходит далеко за рамки налогообложения: например, свободный потенциал предпринимательства в Украине ограничивается в основном тем, что дискреционное применение неисполнимых норм позволяет государственным должностным лицам ("начальникам") вполне эффективно выборочно управлять предпринимателями, обеспечивать некоторым компаниям конкурентные преимущества и освобождать для них рынки, убирая конкурентов. Исторически налоги возникли в качестве типичных экстрактивных институтов и в основном предназначались для обогащения элит. Экономическая сущность чистой прибыли как разницы доходов и расходов делает ее крайне уязвимой к манипуляциям. К сожалению, несмотря на мнимую теоретическую простоту и ясность этого подхода, на практике не существует способа сделать налогообложение прибыли простым и понятным и таким образом устранить дискрецию. Таким образом, правительство скатывается к конфискационному налогообложению со всеми его недостатками, которые распространяются и на другие налоги, в основном, на НДС. Во-вторых, до начала 2000-х ГНА практиковала выплату бонусов инспекторам за объемы штрафов, наложенных на налогоплательщиков во время инспекций. Это, однако, не означает, что новая система налогообложения должна быть "мягкой" к налогоплательщикам — напротив, она должна беспощадно наказывать тех, кто не соблюдает закон, независимо от причин. Поэтому, чтобы уменьшить коррупцию, прежде всего необходимо минимизировать все возможности для дискреционности в нашем законодательстве. Во всех остальных случаях компаниям свойственно скрывать доходы, чтобы уклониться от налогообложения. Поэтому, чтобы выполнить план, инспектор должен отыскивать мелкие ошибки, позволяющие признать налоговые накладные недействительными или иным способом сократить налоговый кредит. На сегодняшний день ни работники, ни работодатели не видят особого смысла в выплате так называемой белой заработной платы: выгода от уклонения от уплаты социальных взносов намного выше. Для такого налога ставка не имеет никакого значения, так как ГФС "выжимает" его, шантажируя фирмы наказанием за неизбежные, случайные или даже несуществующие нарушения; фирмы пробуют различными способами вести переговоры (в том числе, и апеллируя к закону); и весь этой непрозрачный процесс не имеет никакого отношения к цивилизованным практикам налогового администрирования.Последний, но от этого не менее важный, факт заключается в том, что НПП Украины в его нынешнем виде является по сути регрессивным. В странах с высокой культурой корпоративного управления и развитой финансовой системой компании обычно заинтересованы в декларировании своих доходов, или даже в их завышении, чтобы повысить свою рыночную стоимость. Необходимо пожертвовать гибкостью, антициклическими свойствами и даже в некой степени справедливостью в смысле налогообложения реальных доходов в пользу упрощения и однозначности, чтобы максимально искоренить дискреционные возможности — как минимум потому, что иначе налогообложение становится еще менее справедливым. С этой точки зрения Украина не может себе позволить оставить НПП (тот, который рассчитывается как доля [определенных] доходов за вычетом [разрешенных] предпринимательских расходов) как минимум потому, что широкая дискреционность, которую он подразумевает, мгновенно порождает коррупцию. Но, в отличие от прибыли, добавленная стоимость определяется достаточно однозначно. Конечно, она небезупречна (особенно на стыке с общей налоговой системой), но это система, которая защитила несколько миллионов мелких предпринимателей и их сотрудников от широко распространенной дискреционности и личной власти "начальников", предоставляя им статус анклава более или менее свободного предпринимательства в условиях "социальной системы ограниченного доступа". Последняя, в свою очередь, спускает эти планы инспекторам, следовательно, они уже не могут так легко "договариваться" с фирмами насчет уклонения/минимизации налогов, поскольку им придется выполнять плановые показатели. Возможно даже, она не играет такой роли в некоторых других странах, где доступ ограничивается с помощью иных способов, в частности, прямыми юридическими ограничениями или законодательными привилегиями. Такого рода вещи де-факто предоставляют инспектору полномочия принимать решения, которые могут серьезно повлиять на прибыльность бизнеса и его конкурентоспособность, не говоря уже о возможной уголовной ответственности руководителей. Почему? Правительство пытается найти и прикрыть вновь обнаруженные лазейки, а предприятия, в свою очередь, находят еще более творческие способы обойти закон. И хотя формально в современных государствах налоги собирают только для обеспечения общественных благ и достижения социальных целей, впоследствии под влиянием экстрактивных институтов они разворовываются, причем не только на стадии государственных закупок, но и во время первоначального сбора налоговых поступлений.В-третьих, налогообложение (особенно налогообложение прибыли) по своей сути является дискреционным. Первое утверждение означает, что все виды современных институтов будут искажены так, чтобы с их помощью можно было ограничить доступ к прибыльным экономическим и политическим возможностям. Такая система больше не будет ограничивать доступ к экономическим возможностям в пользу избранных (привилегированных) фирм. По всей вероятности, это связано с тем, что институциональная память трактует возмещения как привилегию. Продолжение следует… Тем не менее Украина — это особый случай. Другими словами, особые полномочия делают инспектора "начальником" над фирмой. Во-вторых, налоговая система функционирует именно в сфере извлечения ресурсов. Но в Украине система сталкивается с глубоко укоренившимися традициями, унаследованными со времен Российской империи, где власть веками привыкла управлять (точнее говоря — использовать широко определенные дискреционные полномочия) через избирательное применение неосуществимых законов (иногда эту традицию называют "шантажистское государство" , "гибкая законность" или "мягкие правовые ограничения").Именно так работает "социальный порядок с ограниченным доступом" в формально современных институтах. В итоге каждый раз, когда новые лазейки становятся известными, необходимо вносить поправки в закон, и он становится все более сложным и нестабильным. Безусловно, в некоторых странах ставки налогов на ФОП превышают украинские. В силу непрозрачных, громоздких и часто противоречащих друг другу правил инспектор с легкостью может найти причины наложить штраф на предприятие или на топ-менеджеров. Как бы цинично это ни звучало, нет никаких способов заставить людей платить законным путем. Во-первых, ГНА непосредственно подчинялась президенту, что довольно необычно для фискального органа. Это терпимо, пока этот налог не важен, ведь основная часть доходов поступает от физических лиц (работников и предпринимателей). Безусловно, администрирование НДС довольно сложное повсюду, и здесь также очень много злоупотреблений — так что Украина отнюдь не уникальна в этом отношении. Но упрощенное налогообложение заслуживает отдельной статьи. Вне сомнения, реформа должна сопровождаться перезапуском всей ГФС и уничтожением "плохой" институциональной памяти.Невзирая на скептицизм по поводу украинских институтов, все эти новшества и изменения вполне реальны и осуществимы. Но в Украине это не так, и, хотим мы этого или нет, в ближайшем будущем ситуацию преломить не удастся. В частности, огромные компании, принадлежащие олигархам, платят символическую суму НПП, успешно перечисляя свою прибыль в налоговые гавани (офшоры), и при необходимости реинвестируя свои доходы в виде мнимых прямых иностранных инвестиций с Кипра или Британских Виргинских островов. В итоге компании тратят все больше средств на ведение бухгалтерского учета, но остается риск быть пойманным на любой, даже случайной, ошибке (по аналогии с водителем, который нарушил правила из-за частой смены дорожных знаков).Вдобавок, даже если положения закона об НПП будут простыми и неизменными, критерии для его применения являются по своей сути расплывчатыми и громоздкими. Более того, украинская налоговая система — это главное средоточие обоих явлений.Во-первых, в отличие от других нормативов, налоговое регулирование влияет на каждого существующего и даже потенциального предпринимателя.То, что экономисты считают неэффективным управлением и вопиющим нарушением справедливости рынка, остается вполне приемлемым для украинских властей, и налогообложение является наиболее яркой иллюстрацией этого принципа. Коррупция процветает, так как монополия по природе свойственна налоговой службе, а слабые институты не могут противопоставить дискреционности достаточно высокую подотчетность, даже если это предусмотрено законом. В результате НПП в Украине является по факту не подлинным налогом на прибыль, но произвольно накладываемой повинностью, предметом дискреционных действий и последующих переговоров. Поскольку устанавливаются планы налоговых сборов, они влияют на все виды налогов, включая НДС. Второе — что этими институтами будут злоупотреблять при любой возможности, чтобы извлечь ренту для элит вместо создания общественных благ. Даже если НПП будет отменен или изменен так, чтобы устранить его главные проблемы (об этом в следующей статье), налог, который придет ему на смену, может быть искажен так же, как искажен нынешний НДС, несмотря на заложенную в нем минимальную дискреционность. К примеру, это касается продажи товаров со скидкой, так называемых рекламных продаж, другой маркетинговой и рекламной деятельности, которая всегда находится под пристальным вниманием налоговой. Фактически подавляющее большинство отечественных предприятий уже получают выгоды от модерной и эффективной налоговой системы, которая работает почти так, как должна, с незначительной дискреционностью и мелкими нарушениями — а именно, системы упрощенного налогообложения. В-третьих, уклонение от уплаты налогов на сумму, равную нескольким среднемесячным зарплатам, было предметом уголовного преследования и могло привести к тюремному заключению. Для остальных случаев дискреционности необходимо разработать процедуры и механизмы таким образом, чтобы обеспечить максимально сильный гражданский контроль и другие механизмы сдержек и противовесов для привлечения налоговой службы и ее должностных лиц к ответственности. С этой точки зрения закономерно, что они сыграли такую существенную роль в украинской революции. В довершение всего честные налогоплательщики страдают от широко распространенной практики откатов за возмещение НДС (или от выборочного возмещения приближенным фирмам). Правительство такое положение дел, конечно, не устраивает: оно создает сложные и громоздкие нормы, ограничивающие возможности уклонения, и направляет инспекторов, чтобы провести налоговый аудит, выяснить реальную прибыль и наказать нарушителей.В результате растут издержки на соблюдение налогового законодательства, а предприниматели вынуждены отвлекать свое время и усилия от развития бизнеса для изобретения новых способов минимизации налоговых платежей. Соответственно эти планы сами становятся предметом дискреционности и в результате устанавливаются путем переговоров — так же, как производственные планы в советские времена. Эта дискреционность может быть не настолько катастрофичной в условиях открытого доступа (Open Access Order), который, в отличие от ограниченного доступа (Limited Access Order), присущ развитым странам. Но, может быть, все, что нужно, — это упростить закон? Наказание, опять-таки, выборочное.Промежуточные выводыТаким образом, новая, действительно современная, не конфискационная налоговая система прежде всего должна максимально очиститься от каких-либо дискреционных возможностей — в первую очередь, от прямого налогообложения чистой прибыли как важного в фискальном плане налога.